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2019年5月5日国务院正式发布《政府投资条例》（以下简称《条例》），距2010年国务院法制办公布《政府投资条例（征求意见稿）》已整十年，期间经过数轮的讨论修改，终于在2018年底获得国务院常务会议的通过，直至今日正式发布，其中曲折可见一斑，真可谓十年磨一剑，一朝试锋芒。条例的最终出台，对于发挥政府投资作用、提高政府投资效益、规范政府投资行为具有重要的意义，同时也有利于激发社会投资活力，促进经济平稳发展。笔者在此就对《条例》的内容，整理解析如下：
一、《条例》规范的政府投资范围 1、固定资产投资项目 《条例》适用于在中国境内使用预算资金进行的固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。 2、以非经营性项目为主 《条例》明确，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。 对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。 3、是否包括PPP项目不明确 虽然《条例》未明确政府与企业合作项目（PPP项目）是否适用于本条例，但根据条例中“国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域”及“平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件”的语义理解，《条例》可能适用于PPP项目，具体还要以发布部门的官方解读为准。 4、不适用于国防、军队等特殊领域 国防科技工业领域政府投资及中国人民解放军和中国人民武装警察部队的固定资产投资管理不适用于本《条例》 。 二、政府投资坚持的原则 除《条例》第四条明确的科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则外，《条例》还明确了如下原则： 1、坚持预算约束原则 《条例》明确，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。 2、坚持直接投资为主原则 《条例》明确，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。 3、坚持项目库管理原则 《条例》明确，国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。 4、坚持各部门协同监管原则 《条例》明确，投资主管部门履行政府投资综合管理职责，其他有关部门依照职责分工，履行相应的政府投资管理职责。 5、坚持投资控制原则 《条例》明确，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。 初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。 三、政府投资的投资决策机制 1、统筹安排 《条例》明确，县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。 2、编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计 《条例》明确，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。 3、在线办理审批手续 《条例》明确除涉秘项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。 对于较大的项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。 项目审批主要关注项目建设的必要性、技术经济的可行性、项目资金等主要建设条件的落实情况、初步设计及其提出的投资概算是否与批复及国家标准和规范一致等。 4、编制年度投资计划 《条例》明确，国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。 县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。 采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算核定后才能列入年度计划。 采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续后才能列入年度计划。 政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。 政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。 四、政府投资项目的实施 1、具备开工建设条件 《条例》明确，政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。 2、建设地点、建设规模和建设内容的实施 《条例》明确，要严格按照经批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。 3、落实资金，不得垫资施工，原则上不得超预算 《条例》明确，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。 政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。 4、合理确定并严格执行建设工期 《条例》明确，政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。 5、按规定办理竣工验收及财务决算 《条例》明确，政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。 6、应当对有代表性的已建成政府投资项目进行后评价 《条例》明确，投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。 五、严格的政府投资责任制度 《条例》第六章共有五条内容规范政府投资的法律责任，其中最为核心的是第三十四条中对于项目建设单位的责任，需要引起项目单位的关注。即项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分： （1）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目； （2）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金； （3）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更； （4）擅自增加投资概算； （5）要求施工单位对政府投资项目垫资建设； （6）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。 其中最为核心的是未批先建、骗取国家补助资金、擅自变更项目内容、擅自追加投资、垫资施工、不按期建设等违法行为，该等行为将受到严厉的处罚。
