《宪法》第二十二条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《立法法》第八条规定：“对非有国有财产的征收，只能制定法律”。该两条中规定的“法律”应该仅指狭义的法律，即全国人大或全国人大常委会制定的法律。无论是部门规章还是行政规范性文件，国务院各主管部门或地方政府的职能部门均不能创制应急征用制度。因此各省地方政府和有关部门出台的对于突发事件应对制定的办法、条例等不属于法律，也就不具有征用物资的制度创设权。本次大理市卫生健康局依据云南省人民政府出台的《云南省突发事件应急征用与补偿办法》征用物资明显没有法律依据，是不合法的行为。

依据《传染病防治法》第四十五条以及《突发事件应对法》第十二条、第五十二条规定，本次公共卫生事件的突发，只有县级以上地方人民政府或经县级以上地方人民政府授权的其他相关部门才有权针对本次疫情开展相关征用活动。但大理市以卫生健康局的名义进行的征用行为，其主体资格不符合法律规定。

征用征收是行政行为，而行政权是有区域范围和和职权范围的。依据《突发事件应对法》《传染病防治法》，县级以上的地方政府，只能征用本行政区域内的物资。如果涉及全国范围或者跨省市、自治区、直辖市的征用，应该由国务院进行。由此可见，跨省、自治区、直辖市的物资征用必须由国务院进行，大理市仅能对大理范围之内的物资进行征用。大理市在征收的口罩之时，从物理角度看口罩确实处于大理市的行政区域内，但该批口罩是重庆委托有关企业从海外采购，仅是途径大理市，因此不属于大理行政区域之内的物资，大理市自然没有资格进行征用。

与此同时，2020年1月30日，国务院办公厅发布国办发明电〔2020〕2号文件中明确指示，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制物资保障组负责对上述重点医疗应急防控物资实施统一管理、统一调拨，地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。

本次疫情中，湖北黄石市以及重庆市确诊人数远大于大理市确诊人数，对于口罩等物资，黄石市及重庆市的需求更紧迫。与此同时有报道称大理市将征用的口罩分发给行业协会、物业公司的人员，并非直接用于一线医疗机构防控。因此大理市政府的征用行为不符合合理性原则。

根据《宪法》、《突发事件应对法》的规定，政府征用即行政主体基于公共利益的需要，必要时可以依法强制向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，并给予合理补偿的行政行为。

《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条、《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定对于政府征用的主体、程序、补偿作出了规定，但规定较为笼统、简单。各省市政府又出台了相应的地方政府规章，如《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》等等，以指导地方政府应急征用行为的具体实施。因此，《传染病防治法》《突发事件应对法》、各级地方政府制定的与应急征用、补偿相关的实施（管理）办法，赋予了各级政府应急征用的合法性。

1.征用主体

根据《传染病防治法》《突发事件应对法》的规定，在新冠疫情类似的突发公共卫生事件中，只有国务院和县级以上地方政府具有应急征用权，如果其他行政主体作出应急征用决定，则属于越权行政行为。

2.征用对象

根据相关法律以及政府规章的规定，县级以上地方政府有权征用的仅为本行政区域内单位或个人的房屋、交通工具及相关设施、设备及储备物资，国务院有权在全国范围内或在跨省、自治区、直辖市范围内征用相关物资。

3.征用程序

各个法律及各地实施办法中规定的征用程序基本一致，主要的程序为：首先，做好物资的调查工作、征用计划；第二，突发事件发生后作出征用决定并向被征用单位或个人送达应急征用决定书并登记在册；第三，应急征用工作结束后，通知被征用人取回财产。

4.对征用或补偿决定不服的救济措施

根据《行政复议法》第六条、《行政诉讼法》第十二条的相关规定，被征用单位或个人对政府作出的征用决定或事后补偿损害其自身合法权益，有权提出行政复议或行政诉讼。

《突发事件应对法》属于应急管理和突发事件应对的普通法，其征用主体为政府。但其后制定的法律规范中并没有严格限定征用主体。例如《自然灾害救助条例》规定县级以上地方人民政府或人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构作为征用主体；《抗旱条例》中规定地方人民政府防汛抗旱指挥机构可以征用；《邮政行业安全监督管理办法》规定邮政管理部门可以征用，其他地方性法规和地方政府规章也存在类似规定。这些征用主体的规定已经超出《突发事件应对法》所规定的地方人民政府的范围，应该属于无效。实践中由于各层级法律规定的征用主体指向不明，造成突发事件应对中具体的征用机构不明确引起法律争议或造成应对障碍。

目前，我国关于应急征用财产及补偿的规定都比较笼统，很难满足实际工作的需要。《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《防洪法》等对突发事件应急处置中的财产征用及补偿的规定比较原则、笼统，例如有关征用主体通过签发征用通知获得财产的使用权后，基本没有建立后续的使用台账和流水记录，有时甚至发生资料丢失的情况，给后期的补偿工作带来不便。在进行征用补偿时，一般没有对征用物资的价值、折旧情况、使用情况、损失情况等进行有合理计算与评估，补偿的标准随意性较大。

目前我国《突发事件应对法》中仅规定了政府有权征用，使用完毕之后应该返还并进行补偿，对于征用程序方面的规定基本空白。对于应急补偿程序，我国现行法律的规定也比较欠缺，仅在《戒严法》中有极为简单的规定：“实施征用应当开具征用单据。”但是，在实践中仅有这样的规定是不足以保障被征用人的合法权利。只有当法律明确规定征用程序与征用补偿程序的具体规定，才能真正保障权利的实现。

对于政府应急征用之后的补偿，《公路交通突发事件应急预案》与《水路交通突发事件应急预案》提出了除金钱补偿之外还有其他补偿方式外，其他大多数法律规范中仅仅规定了金钱补偿这一种方式。相关法律规范中仅规定“依照有关法律规定给予补偿”或“按照国家有关规定给予相应补偿”等，但实际上这些规定模糊，标准笼统，实践中缺乏具体指导。

我国对于突发事件应急补偿的规定大都规定的比较模糊，对于补偿的范围具体是什么，没有直接规定，仅规定给予“相应”或“合理”的补偿。这都是极易产生补偿纠纷的地方，补偿范围的不确定，使得补偿主体一般会采用补偿最小化、自身利益最大化的原则，不利于相对人利益的保护，也不利于政府与公众的关系，损害政府的公信力。

目前我国对于应急征用补偿资金来源缺乏稳定可靠的专项资金保障，资金的不确定就可能导致被征用人的补偿可能面临不到位的情况。应急征用后的补偿资金属于整体应急资金的一部分，但我国由于各级政府均没有建立专门的应急准备资金，一旦突发事件发生，需要依靠上级财政部门审批通过获得资金，时间长、程序复杂，而且资金的使用主要针对应急处置，很多情况下会对补偿方面的资金需要有所忽略，导致补偿资金难以到位，影响被征用人合法权利的保障。

目前我国对紧急征用的主体、征用情形以及对被征用人的补偿都有相关规定，但是这些规定都是散见于相关法律中，没有一个固定标准、不容易操作，而且对于征用程序以及补偿的具体标准、数额、方式、救济等规定得并不明确，没有统一可循的依据。因此建议制定统一《行政征用法》，将紧急征用主体、征用情形、征用程序以及对被征用人的补偿方式、补偿标准、补偿程序、补偿救济途径等均以法律的形式明确规定下来。

《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。”第五十二条第一款则将突发事件中的征用权赋予给了“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”。基于特别规则优于一般规则的法律适用原则，政府具有紧急征用权，属于征用主体。但这种规定在其后制定的行政法规或是地方性法规中没有得到坚持。从世界范围看，政府应急征用主体一般分为两类，一是政府首脑，如美国授权总统享有紧急征用权；一是政府各部门，如我国台湾地区，根据不同紧急情况分别授权各个政府部门行使征用权。因此我国应该严格遵照《突发事件应对法》明确突发事件发生地的人民政府为征用主体。如果突发事件发生地与征用地为异地，两地人民政府应当协商或由共同上级政府协调，以更好应对突发事件。

世界范围内很多国家和地区在法律规范中都有对应急征用和补偿程序的具体规定，借鉴相关规定，我国在制定的应急征用与补偿程序中应该包括以下步骤：

从我国目前的法律规范来看，补偿程序分为两种：

其一是行政主体依职权主动补偿：首先，征用主体发出补偿通知，包括补偿事由、依据、标准和方式，并列明行政相对人的权利；其次，征用补偿时听取被征用人的意见，并记录在案；最后，双方就征用补偿标准可以进行协商，达成补偿协议，行政主体不履行补偿协议，被征用主体可以提起行政复议或行政诉讼。

其二是被征用人可以自己申请补偿，此时被征用人依照如下程序：首先，相对人提出书面补偿申请，并列明补偿的理由、数额；其次，递交征用时的补偿收据；最后，一定要在突发事件结束后的时间期限内提出。

与此同时，对于征用补偿的标准应该具体明确，包括直接损失、间接损失、物质损失以及精神损失。借鉴《国家赔偿法》的做法，对补偿确定最低、最高标准的限制，并结合突发事件的性质、征用物资的性质以及当地经济发展水平确定。征用补偿应实行全额补偿原则，以受损财产征用时的市场估计为标准，在财产价值增长后，以增长后的估计为依据，财产价值减少的，以征用时的估价为依据。如果被征用人有过错的，可以采取适当补偿原则进行补偿。

国家及各省财政预算中建立专门为应急征用及补偿提供资金支持，整合政府相关部门职责，通过提高财政资金预算的安排与审核力度、强化财政专项资金的安排管理以及健全专项资金项目管理的机制，建立专项补助资金，全力保障在遇到突发事件情况下的资金需求以及征用补偿的需要。