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前言
哪些PPP项目信息依法应当公开？哪些行政机关为该类PPP项目信息公开的义务主体？哪些主体具有提起信息公开申请的主体资格？哪些信息依法不予公开？ 本案中，原告王炳金向被告住建局提出申请，要求公开东茗乡小城镇环境综合整治项目相关信息，被告住建局答复：“该项目采用PPP模式，相关信息建议咨询PPP公司”，并以此为由拒绝公开。原告遂提起行政诉讼。法院认定该申请信息部分属于“需要公众广泛知晓”类别，要求被告住建局重新作出答复。本案中，双方对于行政机关是否掌握PPP项目相关信息以及是否应当公开产生争议，依据判决结果与现行法律规定，表明PPP项目中行政机关负有信息公开的义务。 一、案情简介 1. 2018年12月29日，原告王炳金向被告住建局提交《部门（单位）政府信息公开申请表》一份，要求公开东茗乡小城镇环境综合整治项目的预算、决算文件、设计图纸、审核资料、工程所用材料合格证、太平塘中建设假山的批文、图纸。所需信息的用途描述为“了解、监督工程资金、质量情况”。 2. 2019年1月9日，被告住建局作出《政府信息公开答复书》：新昌县小城镇环境综合整治项目为县委县政府重点项目之一，该项目采用PPP模式，因此你所申请的关于东茗乡小城镇环境综合整治项目的预算、决算、图纸设计、审核资料、太平塘中建设的批文、图纸、工程所有材料合格证等信息，建议向PPP公司咨询。 3. 原告不服，遂提起本案诉讼。 4. 被告住建局表示东茗乡小城镇环境综合整治项目采用PPP（政府和社会资本合作）模式，原告申请公开的信息并非被告制作，不属于被告的公开范畴。 二、法院观点 本院认为，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。经新昌县人民政府授权，被告住建局为“美丽新昌”小城镇环境综合整治PPP项目的实施机构，负有项目准备、项目采购、项目合同签订、项目监管和移交等职责，其在履行职责过程中制作或者获取的相关材料均为政府信息。本案的争议焦点在于，原告申请公开的各项信息是否为被告所掌握并应当向社会公众或者原告公开，本院就此评析如下。 根据被告与新昌县浙建投资管理有限公司签订的PPP项目合同，被告享有以下权利和义务：对乙方的投资建设过程实施监管，包括项目融资及资金到位和使用情况、项目建设进度、工程质量、安全防范措施等，并协助相关部门核算和监控企业成本。在监管过程中，被告必然会在各个阶段审核并保存相应的资料。那么，作为“美丽新昌”小城镇环境综合整治工程的子项目东茗乡小城镇环境整治项目的政府信息，被告应当完整记录、保存。案涉信息中，部分需要公众广泛知晓，被告应当主动公开，部分涉及原告不动产，原告可以根据生活需要向被告申请获取。现被告一律不予公开，缺乏事实和法律依据。及时、准确地公开政府信息，是行政机关的职责，被告作出的《政府信息公开答复书》，未明确说明自身是否记录、保存案涉政府信息，是否应当公开，而是笼统地建议原告向PPP公司咨询，属答复不当。 三、法律依据 1. 《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第711号）（下简称《政府信息公开条例》）【生效日期：2019.05.15】 第2条：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。 第10条：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。 第13条：除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。 行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。 第14条：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。 第15条：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。 第19条：对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。 第27条：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。 2. 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）【生效日期：2011.08.13】 第8条：政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。 政府信息涉及商业秘密、个人隐私，但权利人同意公开，或者不公开可能对公共利益造成重大影响的，不受前款规定的限制。 3. 《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）【生效日期：2017.03.01】 第5条：项目识别阶段应当公开的PPP项目信息包括： （一）项目实施方案概要，包含：项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息）、风险分配框架、运作方式、交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排）、合同体系、监管架构、采购方式选择； （二）经财政部门和行业主管部门审核通过的物有所值评价报告，包含：定性评价的指标及权重、评分标准、评分结果；定量评价测算的主要指标、方法、过程和结果（含PSC值、PPP值）等（如有）；物有所值评价通过与否的结论； （三）经财政部门审核通过的财政承受能力论证报告，包含：本项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况；财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财政承受能力论证通过与否的结论； （四）其他基础资料，包括：新建或改扩建项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件、设计文件及批复文件（如有）；存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等（如有）。 第6条：项目准备阶段应当公开的PPP项目信息包括： （一）政府方授权文件，包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表（如有）等的授权； （二）经审核通过的项目实施方案（含同级人民政府对实施方案的批复文件），包含：项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息），风险分配框架，运作方式，交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排），合同体系及核心边界条件；监管架构；采购方式选择； （三）按经审核通过的项目实施方案验证的物有所值评价报告（如有）； （四）按经审核通过的项目实施方案验证的财政承受能力论证报告（如有）。 第7条：项目采购阶段的信息公开应遵照政府采购等相关规定执行，应当公开的PPP项目信息包括： （一）项目资格预审公告（含资格预审申请文件）及补充公告（如有）； （二）项目采购文件，包括竞争者须知、PPP项目合同草案、评审办法（含评审小组组成、评审专家人数及产生方式、评审细则等）； （三）补遗文件（如有）； （四）资格预审评审及响应文件评审结论性意见； （五）资格预审专家、评审专家名单、确认谈判工作组成员名单； （六）预中标、成交结果公告； （七）中标、成交结果公告及中标通知书； （八）项目采购阶段更新、调整的政府方授权文件（如有），包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表（如有）等的授权， （九）同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同，并列示主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款。 第8条；项目执行阶段应当公开的PPP项目信息包括： （一）项目公司（如有）设立登记、股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、增减资情况（如有）、项目公司资质情况（如有）； （二）项目融资机构名称、项目融资金额、融资结构及融资交割情况； （三）项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同有关约定的对照审查情况； （四）社会资本或项目公司的运营情况（特别是出现重大经营或财务风险，可能严重影响到社会资本或项目公司正常运营的情况）及运营绩效达标情况； （五）项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况； （六）项目公司财务报告，包括项目收费情况，项目获得的政府补贴情况，项目公司资产负债情况等内容； （七）项目公司成本监审、PPP项目合同的变更或补充协议签订情况； （八）重大违约及履约担保的提取情况，对公众投诉的处理情况等； （九）本级政府或其职能部门作出的对项目可能产生重大影响的规定、决定等； （十）项目或项目直接相关方（主要是PPP项目合同的签约各方）重大纠纷、诉讼或仲裁事项，但根据相关司法程序要求不得公开的除外； （十一）本级PPP项目目录、本级PPP项目示范试点库及项目变化情况、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。 第9条：项目移交阶段应当公开的PPP项目信息包括： （一）移交工作组的组成、移交程序、移交标准等移交方案； （二）移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告（如适用）、性能测试方案，以及移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况； （三）项目设施移交标准达标检测结果； （四）项目后评价报告（含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价），以及项目后续运作方式。 第20条：PPP项目信息公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、知识产权，可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织的合法权益的，依照相关法律法规处理。 四、茗律建议 本案中，首要厘清的问题是所涉PPP项目信息是否应当公开。原告要求公开东茗乡小城镇环境综合整治项目的预算、决算文件、设计图纸、审核资料、工程所用材料合格证、太平塘中建设假山的批文、图纸，部分属于《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》第五条第四款、第八条第三款规定的项目识别阶段、执行阶段应当公开的文件。 其次，明确哪些行政机关为该类PPP项目信息公开的义务主体。根据《政府信息公开条例》第十条规定：……行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，被告行政机关作为甲方签订的PPP项目合同，项目涉及的材料属于政府信息，负有适当保存的义务，行政机关以非信息制作方不予公开于法无据。 再次，需明确本案原告申请公开的信息，是否包含依法不予公开的情形。《政府信息公开条例》第十四条、第十五条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条，以及《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》第二十条对不予公开的政府信息范围进行了界定，主要包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开等情形。依据现有信息判断，原告所申请公开信息不属于不予公开的情形。 2019年，我国《政府信息公开条例》进行修订，删去“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”这一表述，修改为“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式”，进一步表明政府信息公开为原则，不公开为例外。 对此，茗律建议行政机关在招标文件、PPP合同等文件中明确项目公司将项目过程文件（原件或复印件，如财金[2017]1号5-9条规定里的文件）在一定期限内交由实施机构、政府出资人代表（如有）备案，上述主体依照相关法律法规及时分类保存PPP项目信息，明确哪些涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容的信息，及时通过PPP综合信息平台等渠道公开依法应当公开的政府信息，以提高行政机关等的信息管理能力和治理能力，减少纠纷。
