PPP项目投标文件存在虚假有何后果？

前言

PPP项目中，若社会资本方的投标文件存在虚假现象会面临何种处罚，有何后果？对于PPP项目中的违法行为，哪些行政机关拥有监督管理权？

本案中，原告昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司与姚安县人民政府签订了《姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作PPP项目合同书》。因原告存在隐瞒公司债务提供虚假财务报表谋取中标、成交的情形，被告进行核查处理，并作出行政处罚决定书（姚财采罚字[2018]1号）。原告诉称行政处罚主体应为姚安县人民政府，而非姚安县财政局。法院认为姚安县财政局对姚安辖区的政府采购活动具有法定监督管理职责，对违反政府采购法的行为也具有作出相应处理的法定职责。

一、案情简介

2016年7月，昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司（原告）向云南未来共赢互联网金融服务有限公司借款300万元，同年9月原告再次向该公司借款300万元。

原告就姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作（PPP）项目提交的《资格预审申请文件》中2016年的财务报表没有体现出原告2016年存在600万元负债。

2017年12月8日，姚安县人民政府与原告签订了《姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作PPP项目合同书》。

2018年4月28日，楚雄州财政局向姚安县财政局（被告）发出《楚雄州财政局关于对昆明万路洁环境卫生服务有限责任公司提供虚假材料谋取中标的处理建议》，请姚安县财政局对万路洁公司在姚安智慧城乡环卫一体化项目投标过程中隐瞒公司债务提供虚假财务报表的事实进行核查处理。

2018年5月30日，被告向原告发出了行政处罚事先告知书。

2018年6月2日，原告申请听证；2018年6月22日，被告组织了听证。

2018年9月11日，原告与姚安县人民政府签订了解除《姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作PPP项目合同书》协议书、解除《姚安智慧城乡环卫一体化项目合作框架协议》协议书，在解除协议过程中，姚安县人民政府承诺不处罚原告。

2018年9月14日，被告作出了姚财采罚字[2018]1号姚安县财政局行政处罚决定书：认定原告在参与姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作（PPP）项目投标过程中存在提供虚假材料谋取中标、成交的情形，确认姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作（PPP）项目采购中标、成交结果无效，不再对万路洁公司进行其他形式的行政处罚。

原告诉称，本案的行政处罚主体应该是姚安县人民政府，而非姚安县财政局，被告没有行政处罚的主体资格。请求人民法院撤销被告作出的姚财采罚字[2018]1号行政处罚决定，并承担本案诉讼费。

二、法院观点

本院认为，姚安县财政局2018年9月14日作出的姚财采罚字[2018]1号姚安县财政局行政处罚决定书，虽然名为行政处罚决定书，但实际上并没有行政处罚的内容，该处罚决定属于政府采购监管部门在政府采购监管过程中做出的行政处理行为。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。本案中，姚安县财政局对姚安辖区的政府采购活动具有法定监督管理职责，对违反政府采购法的行为也具有作出相应处理的法定职责。

因此，被告根据查明的事实以及原告已经与政府解除协议的客观情况下，作出“姚安智慧城乡环卫一体化政府和社会资本合作（PPP）项目采购中标、成交结果无效”的处理决定并无不当。

三、法律依据

1. 《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》（下简称《政府采购法》）【生效日期：2014.08.31】

第13条：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

第77条：供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；

（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。

第78条：采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

2. 《中华人民共和国政府采购法实施条例》【生效日期：2015.03.01】

第61条：采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。

采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容，或者发现采购人有其他违法行为的，应当建议其改正。采购人拒不改正的，采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。

第63条：各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。

第64条：各级人民政府财政部门对政府采购活动进行监督检查，有权查阅、复制有关文件、资料，相关单位和人员应当予以配合。

3. 《中华人民共和国招标投标法（2017修正）》（下简称《招标投标法》）【生效日期：2017.12.28】

第54条：投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。

4. 《中华人民共和国招标投标法实施条例（2019修订）》【生效日期：2019.03.02】

第68条：投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十四条的规定处罚。依法必须进行招标的项目的投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。

投标人有下列行为之一的，属于招标投标法第五十四条规定的情节严重行为，由有关行政监督部门取消其1年至3年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格：

（一）伪造、变造资格、资质证书或者其他许可证件骗取中标；

（二）3年内2次以上使用他人名义投标；

（三）弄虚作假骗取中标给招标人造成直接经济损失30万元以上；

（四）其他弄虚作假骗取中标情节严重的行为。

投标人自本条第二款规定的处罚执行期限届满之日起3年内又有该款所列违法行为之一的，或者弄虚作假骗取中标情节特别严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

5. 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）【生效日期：2014.09.23】

（三）规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。

四、茗律建议

基于上述案例，茗律建议在PPP项目中，社会资本方应注意防范以下几个方面的法律问题：

1. 社会资本方在投标时应确保申报文件内容的真实性与完整性，不隐瞒、虚构公司真实情况。根据《政府采购法》第77条、《招标投标法》第54条的规定，供应商在投标时提供虚假材料谋取中标、成交的，中标、成交无效。同时，行政机关有权针对供应商的虚假投标行为处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款、列入不良行为记录名单、在一至三年内禁止参加政府采购活动；构成犯罪的，则依法追究刑事责任。

2.社会资本方应明确项目中可依法进行监督管理的行政机关。本案中，原告在解除项目协议过程中，获得姚安县人民政府不处罚原告的承诺，但旋即收到姚安县财政部的行政处罚书。这启示社会资本方在进行谈判、签署协议时应依照PPP项目特点把控法律风险，明晰可进行处罚的主体范围。

根据《政府采购法》第13条、第78条的规定，各级人民政府财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责；人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。财金〔2014〕76号中也着重进行了强调，地方各级财政部门要加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理，要会同行业主管部门，依法选择项目合作伙伴。由此可知悉，PPP项目中地方各级财政部门与行业主管部门均拥有监督管理权。