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2019年3月7日，刘昆部长在记者会谈到“鼓励合法合规的PPP”，〔2019〕10号文（本文简称《意见》）的发布似是对“合法合规PPP”的解读。《意见》强调“要牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施、加强项目规范管理、营造规范发展的良好环境、各级财政部门协同配合抓好落实。”《意见》是PPP相关法规出台前对PPP既往规范的总体梳理，也是对过去五年PPP项目实践经验的系统总结，这与国家高质量发展PPP的导向一致。
随着PPP项目边界条件的日趋清晰，《意见》要求各级财政要把规范运作放在首位，营造规范发展的良好环境，鼓励民企和外资参与、引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度、聚焦重点领域。但《意见》中也有未明确、存在理解误区的部分，比如现有会计准则下对社会资本自有资金的理解、明股实债的认定等。本文拟结合2014年113号文以来的PPP相关政策及笔者自身的实务经历，就对《意见》主要内容的理解，和各位专家一起探讨。
一、《意见》出台的背景 截至2018年12月31日，财政部项目库（包含项目管理库和项目储备清单）在库项目总计12553项，总规模17.55万亿。（其中，管理库在库项目8556项，规模12.90万亿）自92号文发布之日至2018年12月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项，储备清单减少项目共计4217项。2018年全年落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元，落地率仅为54.2%；开工项目累计2237个、投资额3.2万亿元，开工率仅为47.7%。 2018年12月18日至21日于北京举行的中央经济工作会议提到，“2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年，做好经济工作至关重要。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，……坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系，继续打好三大攻坚战，着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，保持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。” 12月27日至28日，全国财政工作会议根据中央经济会议精神，要求“强化政策支持和资金保障，加强地方政府债务风险防控，加强地方政府债务管理，较大幅度增加地方政府专项债券规模，积极防范化解地方政府债务风险，促进经济持续健康发展和社会大局稳定。” 《意见》响应中央经济工作会议及全国财政工作会议精神，适时出台，在整个PPP市场不容乐观的情况下，犹如茫茫黑夜中的一盏明灯。 二、《意见》对规范的PPP项目的要求 《意见》指出，规范的PPP项目应当符合下列条件： 条件1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序； 【解读1】 （1）PPP项目应属于公共服务领域，已成为广泛共识： ① 76号文规定，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。” ② 发改2724号文规定，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。” ③ 国办21号文规定，“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。” ④ 57号文规定，“地方各级财政部门要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，筛选征集适宜采用PPP模式的项目，加快建立项目库。” ⑤ 结合本《意见》第四条营造规范发展的良好环境（三）聚焦重点领域，未提及实操中核心运营资源受限的“交通”、“教育”、“医疗”。 （2）合作期限原则上在10年以上： 57号文规定，“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。” 47号文明示 “申报示范项目要求具备的基本条件”：“合作期限原则上不低于10年”。 （3）按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序： 92号文规定，“应清退的项目……未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。” 此次《意见》明确，未经法定程序选择社会资本方的、未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的项目应在限期内进行整改；无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。 条件2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险； 【解读2】 财金〔2014〕113号文规定“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。” 54号文规定，“杜绝违法违规现象。……不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。” 此次《意见》明确要求，通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的项目，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。 实务中，有关风险分配的争论从未停息，一些项目仅原则设置风险分配原则、生搬硬套113号文、54号文等，缺乏对项目情况的实际考虑，使某一方不合理或过度承担一些风险，为项目后续落地及长期稳定运营带来了风险隐患。如某地合作期限为15年的特色小镇PPP项目，项目内容包括：会展厅、科研楼、会务接待用房等，约定稳定运营5年后，将会务接待用房改造为五星级酒店，政府前期已做好设计，但对会务接待用房的设计不利于改造成五星级酒店，而在财务测算中，对改造成本考虑不周，却对改造后的收益测算较高，使得社会资本中标后，无法实现既定收益率，苦不堪言，正在启动再谈判程序。 基于此，我们建议实务中需要根据项目行业、特点等，以 “风险分配优化、风险收益对等和风险可控”为原则，根据不同的PPP项目设置风险分配体系，切忌复制粘贴、生搬硬套。 条件3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任； 【解读3】 ① 92号文规定，“未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。” ② 57号文规定，“对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。” ③ 发改2724号文规定，“项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。” ④ 财政部对92号文解读说明， “为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行，《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措： 一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。 二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。 三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排，防止为多上项目将财政支出责任过度后移，加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡，同时也防止将财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。” 此次《意见》明确要求，建立“完全”与项目产出绩效相挂钩的付费机制，社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的项目应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。 此条也是本《意见》最有争议的一条，争议基本集中在“完全”“一刀切”的付费机制上，担心主要体现在两个方面：①退库、整改；②影响项目融资。建议对新项目设立更为科学的绩效考核机制，实现项目的可操作性和对金融机构的吸引力双重目的；对既有项目，给予一定的宽限期“自查”修改方案及通过再谈判修订PPP合同等，以免影响项目正常建设、融资等，造成停工、窝工损失等。 条件4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金； 【解读4】 ① 国发51号文规定，“城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。”此外，要求“金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持独立审贷，切实防范金融风险。要根据借款主体和项目实际情况，按照国家规定的资本金制度要求，对资本金的真实性、投资收益 和贷款风险进行全面审查和评估，坚持风险可控、商业可持续原则，自助决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。” ② 92号文规定，“不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。” ③ 财政部对92号文解读说明，“针对当前部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资本未实际出资或未按规定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司风险抵御能力的问题，《通知》在加强项目融资管理方面采取了以下举措： 一是要求社会资本按合同约定落实项目债权融资义务，防止项目因融资不能及时足额到位而搁置甚至失败。 二是要求政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象。 三是要求社会资本的股份不得由第三方代持，遏制当前部分社会资本中选后自行指定其关联企业、子公司、基金等第三方代为履行出资义务，以及部分联合体参与方只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股等不规范操作现象，确保社会资本选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资本的投资建设运营责任。” 此次《意见》明确要求，以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的项目应在限期内进行整改，无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。 《意见》对资本金的规定，与92号文及财政部对92号文解读的口径基本一致，针对实务中政府方出资人代表要求中标社会资本垫付资本金等乱象，这里以“财政部对92号文解读”提示： “政府和社会资本双方均应严格执行国家关于固定资产投资项目资本金管理的有关规定，按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金，防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”，加剧重建设、轻运营现象”。 条件5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位； 【解读5】 合同主体部分，未对社会资本进行约定；根据此前的相关文件，对社会资本及政府方签约主体均有限制： ① 113号文（已失效）规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。” ② 91号文规定，“有下列情形之一，不再列为备选项目：（一）国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的；（二）未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。” ③ 财金〔2018〕54号“严格审查签约主体，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同” 。 ④ 对于社会资本方的要求，《意见》此次在第三部分予以明确，本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。 条件6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。 【解读6】 ① 2016年，32号文规定，“七、加强PPP项目信息公开/要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。” ② 2017年，1号文规定， 第五条 项目识别阶段应当公开的PPP项目信息包括： （一）项目实施方案概要； （二）经财政部门和行业主管部门审核通过的物有所值评价报告；物有所值评价通过与否的结论； （三）经财政部门审核通过的财政承受能力论证报告；财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财政承受能力论证通过与否的结论； （四）其他基础资料。 第六条 项目准备阶段应当公开的PPP项目信息包括：（一）政府方授权文件； （二）项目实施方案（含同级人民政府对实施方案的批复文件）； （三）物有所值评价报告（如有）； （四）财政承受能力论证报告（如有）。 第七条 项目采购阶段的信息公开应遵照政府采购等相关规定执行，应当公开的PPP项目信息包括： （一）项目资格预审公告； （二）项目采购文件； （三）补遗文件（如有）； （四）资格预审评审及响应文件评审结论性意见； （五）资格预审专家、评审专家名单、确认谈判工作组成员名单； （六）预中标、成交结果公告； （七）中标、成交结果公告及中标通知书； （八）项目采购阶段更新、调整的政府方授权文件（如有）； （九）同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同。 第八条 项目执行阶段应当公开的PPP项目信息包括：（一）项目公司（如有）设立登记、股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、增减资情况（如有）、项目公司资质情况（如有）； （二）项目融资机构名称、项目融资金额、融资结构及融资交割情况； （三）项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同有关约定的对照审查情况； （四）社会资本或项目公司的运营情况（特别是出现重大经营或财务风险，可能严重影响到社会资本或项目公司正常运营的情况）及运营绩效达标情况； （五）项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况； （六）项目公司财务报告，包括项目收费情况，项目获得的政府补贴情况，项目公司资产负债情况等内容； （七）项目公司成本监审、PPP项目合同的变更或补充协议签订情况； （八）重大违约及履约担保的提取情况，对公众投诉的处理情况等； （九）本级政府或其职能部门作出的对项目可能产生重大影响的规定、决定等； （十）项目或项目直接相关方（主要是PPP项目合同的签约各方）重大纠纷、诉讼或仲裁事项，但根据相关司法程序要求不得公开的除外； （十一）本级PPP项目目录、本级PPP项目示范试点库及项目变化情况、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。” 第九条 项目移交阶段应当公开的PPP项目信息包括： （一）移交工作组的组成、移交程序、移交标准等移交方案； （二）移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告（如适用）、性能测试方案，以及移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况； （三）项目设施移交标准达标检测结果； （四）项目后评价报告（含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价），以及项目后续运作方式。” ③ 92号文规定，“未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。” ④ 此次意见明确要求，未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的项目，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。 需要指出的是，结合后文可以看出，入库并不意味着PPP项目不会被退库或整改，项目库实行动态管理，是否能够一直在项目库里，依赖于项目合作期限内全生命周期的规范运作，在此提示：已落地实施的项目，加强项目全生命周期规范管理，防止不规范操作导致中途出库、整改的风险隐患。 注：本文引用相关文件一览 1.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，本文简称76号文； 2.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），本文简称113号文（已失效）； 3.国家发改委《关于开展政府政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），本文简称发改2724号文； 4.财政部 发展改革委 人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），本文简称国办42号文； 5.财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号），本文简称57号文； 6.国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发财金〔2015〕51号），本文简称国发51号文； 7.财政部《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号），本文简称32号文； 8.《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函〔2016〕47号），本文简称47号文； 9.《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号），本文简称91号文； 10.财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知财金（〔2017〕1号），本文简称1号文； 11.财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），本文简称92号文；
