PPP制度建设的原则应该坚持市场可以自主调节，立法不强制干预。其他法律可以规制，立法不重复冲突。社会资本与实施机构的平等。

在项目公司的股权结构、治理结构，项目的合作期限、总投资的构成等角度方面，市场可以自主调节这些经济关系、利益平衡的事项，立法上无需一刀切。但在涉及项目性质的问题上，可进行原则性、指导性规定。

PPP领域的法律制度十分复杂、综合。招标投标法、政府采购法、合同法、公司法、预算法、行政诉讼法等法律可以有效规制的条件下，无需再行重复规定，PPP立法应与其他法律部门协调。PPP立法如果对PPP项目进行特殊的规定，适用中亦采取“特殊优于一般”的原则。

PPP项目的采购往往涉及特许经营权的授予、重大基础设施的建设，因此在社会投资人采购的问题上需要考虑特许经营的强制招标情形、招标投标法中工程强制招标的情形。在立法上需明确其间的关系，PPP项目是具有特殊性，有自己一套单独的规则，还是应当适用特许经营、招标投标的相关规定？

其次，要明确社会投资人采购与工程施工单位并标采购的问题。究竟是只有通过招标方式采购的投资人，才可以直接承担建设施工；还是只要是竞争性方式采购的投资人，均可以直接建设施工？根据最大公约数原则，笔者赞成前者。

正如前面所探讨的明股实债、重建设轻运营等问题，可以尝试“釜底抽薪”。首先，是对绩效考核付费制度的建立。其次，可以尝试结合工程质量终身负责制、工程质量保证责任等制度建立PPP缺陷责任制度，即将“移交维修保函”法定化。要求社会资本在将项目移交给政府方后，仍需承担一段时间内的运营保证，如运营质量或建设质量出现问题，可扣除其相应额度的保函。

招标投标法对招标项目的实质性谈判、实质性变更明令禁止，但与普通施工项目不同的是，PPP项目合作期限较长、涉及事项众多，如无法听取社会投资人的意见，项目可能流标或中标后无法落地，实施方案的编制应由实施机构、咨询机构、潜在社会投资人协商。PPP项目合同履行过程中的变更，即签订“黑白合同”的问题。建议立法上参考《建设工程司法解释二》对实质性变更和情势变更的区分，明确不能变更的内容。

PPP项目合同出现争议，究竟适用民事诉讼还是行政诉讼？还是建议对PPP项目合同和特许经营权做区分处理，民事范围内采民事诉讼；行政许可采行政诉讼。鉴于PPP项目的综合性、专业性，PPP项目合同涉及的股权问题、融资问题、回报机制、运营机制、违约责任等民事化处理，才更有利于稳定社会资本投资信心。

PPP模式的健康发展，必须有效解决融资难的问题。PPP融资难原因很多，有现行市场环境下有限追索难以实现的问题，也有融资方式及制度传统僵化的问题，但真正的核心问题仍存在于对“合法合规、优质的PPP项目的界定问题”。在监管部门“九龙治水”的环境下，必须出台上位法明确什么是合法合规的PPP项目，但从项目入库、地方政府承诺等方面增信，恐难以得到金融机构的认可。

对于社会资本的进入和退出渠道，10号文给出了指导意见，即“鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道”。此为原则性规定，具体操作流程、实施细则还有待进一步明确，以更好指导各地实践。

此文已被正式刊登于经济观察报917期。